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Völkerrechtliche Rahmenbedingungen

beim Kinderhandel in Deutschland

unter besonderer Berücksichtigung der UN-Kinderrechtskonvention

Dr. Erich Peter, Lehrbeauftragter an der Hochschule Bremen

III. Resümee - Rechtspolitischer Handlungsbedarf

Der empirischen Forschung ist es bislang nicht gelungen, das quantitative Ausmaß des Kinderhandels in Deutschland umfassend nachzuweisen. Gleichwohl wird es aufgrund von Schät-zungen als beträchtlich angesehen. Auf der EU-Ebene steht der Menschenhandel verstärkt seit 1996 auf der politischen Agenda. Die seither ausgearbeiteten Vorschläge der EU-Kommission für verschiedene Rechtsakte zur Vereinheitlichung des Rechts betreffend die Bekämpfung des Menschenhandels greifen gesondert den Teilaspekt des zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung stattfindenden Kinderhandels als rechtspolitische Fragestellung auf.

Die Erscheinungsformen des Kinderhandels sind vielfältig und bereits seine qualitatives Ausmaß begründet einen rechtspolitischen Handlungsbedarf. Empirische Studien deuten auf einen Kinderhandel in Deutschland auf zwei Gebieten hin: die kommerzielle internationale Adoption sowie der Handel zum Zwecke der Ausbeutung illegaler Tätigkeiten.

Der in Deutschland existierende Handel mit Kindern zum Zwecke der Ausbeutung illegaler Tätigkeiten erweist sich als ein Phänomen, das sich in einem Dunkelfeld mit qualitativ besorgenserregendem Ausmaß ausbreitet. Nach vorliegenden Erkenntnissen der Strafverfolgungs- und Jugendbehörden ist zuvörderst ein Teil der in Deutschland lebenden unbegleiteten ausländischen Minderjährigen als Opfer zu beklagen. Auch auf EU-Ebene wurde die Gefährdung dieser Kindesgruppe als Opfer des Kinderhandels erkannt. Im rechtspolitischen Diskurs um die Behandlung dieser Kinder in Deutschland wird ein mangelndes kinder- und jugendpolitisches Interesse beklagt. Nach Schätzungen leben 6.000 bis 10.000 unbegleitete Minderjährige in Deutschland. Wie viele von ihnen unter den Umständen des Kinderhandels in das Bundesgebiet gelangen, ist nicht bekannt. Es wird angenommen, dass primär Kinder aus den Ländern Osteuropas Opfer des Kinderhandels zum Zwecke der Ausbeutung illegaler Tätigkeiten sind. Die ausbeuterischen Zwecke der Kinderhändler richten sich vorzugsweise auf das Abschöpfen von Erlösen aus Straftaten, zu denen die Kinder gezwungen werden sowie auf die Zuführung zur Prostitution. Zudem bestehen Anhaltspunkte für eine sexuelle Ausbeutung im Bereich der Pädophilen-Szene.

Die Stellung dieser Kinder im deutschen Recht ist wesentlich von ordnungspolitischen Zielvorgaben des Ausländerrechts geprägt. Unbegleitete Minderjährige, die Opfer des Kinderhandels sind, halten sich vielfach illegal in Deutschland auf. Soweit ein behördlicher Erstkontakt mit einer Inobhutnahmestelle der Jugendbehörden stattfindet, wird in der behördlichen Praxis eine Erst- und Weiterversorgung nach Jugendhilfestandards insbesondere in Fällen 16- und 17jähriger Minderjähriger aufgrund ausländerrechtlicher Restriktionen regelmäßig nicht verfügt. Dies hat zur Folge, dass ihre psychosoziale Situation und die für ein ausländerrechtliches Verfahren in Erfahrung zu bringenden Umstände nur unzureichend geklärt werden. Da ihr aufenthaltsrechtlicher Status schwach ausgestaltet ist, sie sich zudem regelmäßig unerlaubt in Deutschland aufhalten, richten sich die behördlichen Maßnahmen zuvörderst auf eine ausländerrechtliche Lösung. Sie werden in ein auf Beschleunigung angelegtes Asylverfahren gedrängt, obwohl sich ein Asylantrag häufig als nicht sachgerecht erweist. Kraft Gesetzes handlungsfähige 16- und 17jährige Minderjährige durchlaufen das Verfahren ohne Bestellung eines Verfahrensvertreters. Mit der zwangsweisen Durchsetzung der Ausreisepflicht im Wege der Abschiebung, partiell unter Inhaftnahme, wird der Aufenthalt des als potentielles Opfer des Menschenhandels unerkannten Kindes beendet. Es besteht die Gefahr, dass unbegleitete Kinder, die im Zusammenhang mit einer Straftat von den Ermittlungsbehörden aufgegriffen werden, kriminalisiert werden und ihre Opferrolle unerkannt bleibt.

Sofern ein Fall des Kinderhandels entdeckt wird, ist das Opfer zudem bereits regelmäßig abgeschoben worden, bevor es als Zeuge im Rahmen der Strafverfolgung der Täter vernommen werden konnte. Es tritt hier ein Konflikt zwischen den ordnungspolitischen Interessen an einer wirksamen Strafverfolgung der Täter und an der Beendigung des unrechtmäßigen Aufenthalts des minderjährigen Opfers zu Tage, der nicht zufrieden stellend aufgelöst wird. Einhergehend mit dem Aufenthaltsschutz bedarf es Begleitmaßnahmen, um die Lebenssituation des Kindes zu stabilisieren. Das Ausländergesetz einschließlich der Richtlinien der AuslG-VwV schaffen unzureichende Möglichkeiten, um den Aufenthaltsschutz des Kindes insbesondere bei länger andauernden Verfahren zu gewährleisten. Auch das am 1.1.2002 in Kraft getretene Gesetz zur Harmonisierung des Schutzes gefährdeter Zeugen (ZSHG), mit dem eine bundeseinheitliche Regelung geschaffen wurde, erweist sich in dieser Hinsicht als defizitär. Es enthält keine kindspezifischen Regelungen und ermangelt zudem einer konkreten Ausgestaltung der aufenthalts- und sozialrechtlichen Absicherung einschließlich notwendiger Begleitmaßnahmen.

Im Rahmen der auf dem Gebiet des Zeugenschutzes in Angriff genommenen Rechtssetzungsbestrebungen zur Vereinheitlichung des EU-Rechts wird hingegen die Notwendigkeit von Schutz-bestimmungen zugunsten unbegleiteter minderjähriger Opfer erkannt. Der von der EU-Kommission zwischenzeitlich vorlegte „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates der EU über die Erteilung kurzfristiger Aufenthaltstitel für Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, die mit den zuständigen Behörden kooperieren“, erweist sich unterdessen als unzureichend. Die Anwendung der Richtlinienschutzbestimmungen zugunsten Minderjähriger wird in das Ermessen der Vertragsstaaten gestellt, so dass eine zur effektiven Bekämpfung des Kinderhandels erforderliche Schaffung einheitlicher EU-Normen nicht sichergestellt wird. Zudem erweist sich die Regelung über die Bedenkzeit, die dem Opfer im Vorfeld der Kooperation eingeräumt wird, sowie auch die Ausgestaltung des aufenthaltsrechtlichen Schutzes als nicht hinreichend flexibel, um der individuellen Lebenssituation eines Kindes gerecht werden zu können. Eine Ausweitung des aufenthaltsrechtlichen Schutzes unter humanitären Aspekten ist nach der Kommissionsbegründung auch nicht beabsichtigt.

In dem Bestreben, eine Rechtsvereinheitlichung bei der Schaffung einschlägiger Straftatbestände zu erreichen, legte die EU-Kommission im Januar 2001 einen Vorschlag vor für einen Rahmenbeschluss des Rates der EU zur Bekämpfung des Menschenhandels sowie zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie vor. Die hier Bedeutung erlangenden Regelungen des Opferschutzes sind unbestimmt formuliert. Sie bieten keine hinreichende Gewähr für eine adäquate kindeswohlorientierte Ausgestaltung der aufenthaltsrechtlichen und der psychosozialen Situation des minderjährigen Opfers. In Anbetracht der Weite des den Vertragsstaaten eingeräumten Spielraums vermag der Beschluss keinen durchdringenden Impuls für eine am Kindeswohl orientierte Ausgestaltung des Opferschutzes zu gewährleisten.

Es zeigt sich damit insgesamt, dass sowohl das geltende deutsche Recht wie auch die Normsetzungsbestrebungen auf EU-Ebene primär von dem öffentlichen Interesse an der Strafverfolgung geleitet sind und das Kindeswohl eine subsidiäre Stellung einnimmt. Es gelingt nicht, das Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Kategorien zufriedenstellend aufzulösen.

Wesentliche Vorgaben des Völkerrechts für die Rechtsstellung unbegleiteter Minderjähriger statuiert die UN-Kinderrechtskonvention (KRK). Sie unterstellt die spezifischen Lebensbedingungen des Kindes differenziert dem Menschenrechtsschutz, und begründet eine Staatenverpflichtung zum Schutz des unbegleiteten Kindes. Die innerstaatliche Umsetzung diese Vorgaben erfordert legislative oder sonstige behördliche Maßnahmen der Vertragsstaaten, um eine am Kindeswohl orientierte Erst- und Weiterversorgung sicherzustellen. Damit wird zugleich der besonderen Situation des vom Kinderhandel betroffenen unbegleiteten minderjährigen Kindes Rechnung getragen.

Es ist unterdessen festzustellen, dass das geltende deutsche Recht nicht in Einklang steht mit den Schutzbestimmungen der Art. 3, 20, 22 KRK. Nach einer Defizitanalyse des deutschen Rechts besteht ein Anpassungsbedarf. Die aufenthalts- und jugendhilferechtliche Stellung dieser Kindesgruppe ist nach Maßgabe der einschlägigen Konventionsvorgaben auszugestalten. Es ist unterdessen eine gemessen an Art. 20 Abs. 2, 3 KRK defizitäre Einbeziehung in das Aufgaben- und Leistungsspektrum der Kinder- und Jugendhilfe festzustellen. Das Kindeswohl (Art. 3 KRK) fordert in diesem Zusammenhang eine adäquate Aufenthaltssicherheit angesichts einer gebotenen Klärung der psychosozialen Situation in einem Clearingverfahren sowie einer ggf. erforderlichen Weiterversorgung, die auch Bildungsmaßnahmen umfasst. Es bedarf zudem einer Verbesserung der verfahrensrechtlichen Stellung unbegleiteter Minderjähriger im Verfahren nach dem AuslG und dem AsylVfG. Die hier statuierte Verfahrensbeschleunigungsmaxime, deren minderjähri-genspezifische Elemente die Herabsetzung der Handlungsfähigkeit auf das 16. Lebensjahr (§ 68 AuslG, § 12 AsylVfG) darstellt, unterläuft den (verfahrensbezogenen) Konventionsschutz der Art. 20 Abs. 1 und 22 Abs. 1 KRK. Zudem weckt die Stellung des Kindes im Abschiebehaftverfahren im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie im Hinblick auf seine verfah-rensrechtliche Stellung nach dem Freiheitsentziehungsverfahrensgesetz Zweifel an einer Konventionskonformität (vgl. Art. 37 Bst. b, c, d KRK).

Die anstehende Ratifizierung des „Fakultativprotokolls zur UN-Kinderrechtskonvention betreffend Kinderhandel, Kinderprostitution“ durch die Bundesrepublik Deutschland wird nicht zu einer Beseitigung dieser Defizite führen. Denn der in dem Protokoll normierte Opferschutz umfasst nicht die aufenthaltsrechtliche Sicherheit des Kindes, die von tragender Bedeutung ist.

Mit der Abgabe ihres „Ausländervorbehalts“ hat die Bundesrepublik Deutschland den Schutzbereich der relevanten Bestimmungen der KRK einseitig (vertragsstaatbezogen) verkürzt. Innerhalb der Staatengemeinschaft wurde die Bundesrepublik Deutschland aufgefordert, eine Rücknahme ihres Vorbehalts zu prüfen. Dieses auf dem Gebiet des Auswärtigen formulierte Ansinnen wirkt in den rechtspolitischen Diskurs im Inneren hinein und hat inzwischen zwei auf eine Vorbehaltsrücknahme gerichtete Entschließungen des Deutschen Bundestages nach sich gezogen. Zudem hat der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages eine auf die Rücknahme des Vorbehalts gerichtete Petition der Bundesregierung zur Berücksichtigung überwiesen. Die in diesem Diskurs vom Bundesministerium des Innern vorgetragene Auffassung, dass eine Zustimmung der Länder im Vorfeld der Entscheidung über eine Vorbehaltsrücknahme erforderlich sei, ist verfassungsrechtlich zweifelhaft. Die Entscheidung über eine Vorbehaltsrücknahme ist zuvörderst Gegenstand eine politischen Fragestellung, bei der die Haltung der Länder gleichwohl nicht unberücksichtigt bleiben kann. In dem rechtspolitischen Diskurs wird deutlich, dass eine positive Entscheidung über die Vorbehaltsrücknahme deshalb bislang unterblieben ist, weil es weder beim Bund noch in den Ländern einheitliche Positionen gibt. Zu konstatieren ist ein evi-dentes Bemühen um die Offenhaltung kinderschutzpolitischer Streitfragen auf dem Gebiet des Ausländerrechts, die (auch) für die Bekämpfung des Kinderhandels in Deutschland sowie für den Schutz der Opfer entscheidende Bedeutung erlangen.

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