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Völkerrechtliche Rahmenbedingungen
beim Kinderhandel in Deutschland
unter besonderer Berücksichtigung der UN-Kinderrechtskonvention
Dr. Erich Peter, Lehrbeauftragter an der Hochschule Bremen
4. Die Bedeutung der UN-Kinderrechtskonvention (KRK)[80]
Umsetzungsverpflichtung – Defizitanalyse des innerstaatlichen Rechts
d. Einseitige Schutzbereichsverkürzung durch die einschränkende Ratifikationserklärung der Bundesrepublik Deutschland – der „Ausländervorbehalt“
Eine im Hinblick auf diese Defizitbereiche geforderte Anpassung des deutschen Rechts an die Konventionsvorgaben ist gleichwohl vor dem Hintergrund der deutschen Ratifikationserklärung[101] weit gehend in Frage gestellt. Mit den in Abschnitt IV ihrer abgegebenen Ratifikationser-klärung niedergelegten Aussagen hat die Bundesrepublik Deutschland für sich reklamiert, jene Vertragspflichten weitreichend einzuschränken, die etliche Bestimmungen der KRK zum Schutz ausländischer Kinder normieren (vgl. Artt. 2, 7, 10 sowie 22 KRK)[102]. Es handelt sich im Kern um eine einseitige (also vertragsstaatbezogene) Verkürzung des Schutzbereichs der maßgeblichen Konventionsnormen. Die Erklärung des Abschnittes IV nimmt zunächst die rechtliche Stellung des ausländischen Kindes auf dem Gebiet der Einreise und des Aufenthalts in Bezug. Sie negiert eine Konventionsauslegung, nach der die Erlaubtheit der widerrechtlichen Einreise in das Bundesgebiet sowie die Erlaubtheit des dortigen widerrechtlichen Aufenthalts aus der Konvention abgeleitet werden kann. Zudem könne keine Konventionsbestimmung dahingehend ausgelegt werden, dass sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränke, Gesetze und Verordnungen über die Einreise von Ausländern und die Bedingungen ihres Aufenthalts zu erlassen.
Soweit die Verwirklichung der maßgeblichen Schutzbestimmungen der KRK eine Anpassung des nationalen Ausländerrechts mit dem Ziel einer Liberalisierung auf dem Gebiet des Einreise- und Aufenthaltsrechts zugunsten ausländischer Kinder fordert, wäre die Bundesrepublik Deutschland bei unterstellter Zulässigkeit dieser Erklärung einer Anpassungsverpflichtung enthoben. Das bestehende nationale Ausländerrecht wäre überdies einer konventionskonformen Auslegung nicht zugänglich; innerstaatliche Gesetze und Verordnungen, die Einreise- und Aufenthaltsbeschränkungen regeln oder die Rechtsfolgen an die Feststellung der widerrechtlichen Einreise und des widerrechtlichen Aufenthalts knüpfen, blieben im Hinblick auf die in der Erklärung zum Ausdruck gebrachte Begrenzung des sachlichen Schutzbereichs der Konvention unberührt.
Neben dieser speziellen Betonung des ordnungspolitischen Interesses auf dem Gebiet des Ausländerrechts gegenüber den Konventionsrechten enthält Abschnitt IV einen allgemeinen Diskriminierungsvorbehalt, der im Kontext der Erklärung lautet:
”…auch kann keine Bestimmung dahin ausgelegt werden, dass sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, …Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern zu machen.”
Die in dieser Aussage zum Ausdruck gebrachte Restriktion würde - unterstellte man deren völkerrechtliche Zulässigkeit - den Ausschluss der Konventionsrechte gegenüber ausländischen Kindern im innerstaatlichen Bereich rechtfertigen, soweit die Nichtgewährung der Rechte in Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit erfolgt. Eine sachliche Eingrenzung der Ungleichbehandlung wird nicht getroffen; erfasst sind mithin alle Rechtsgebiete.
e) Rechtspolitischer Handlungsbedarf zur Rücknahme des „Ausländervorbehalts“
Im rechtspolitischen Diskurs wird sowohl auf dem Gebiet des Auswärtigen als auch im Bereich des Inneren zunehmend ein auf die Rücknahme des Ausländervorbehalts bezogener Handlungsbedarf angemahnt. Insbesondere der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes äußerte Zweifel an der Vereinbarkeit des Vorbehalts mit der Konvention und ersuchte die deutsche Regierung, ihren Vorbehalt auf ein Rücknahme hin zu überprüfen.
Die auf völkerrechtlicher Ebene geäußerte Kritik sollte alsbald den Diskussionsprozess im Inneren beschleunigen. Es war die weitere Empfehlung des Ausschusses für die Rechte des Kindes, die innenpolitisch zunächst vorläufige Wirkung zeitigte: Er regte die Vorbereitung eines Aktionsplans zur vollen Umsetzung der KRK sowie eine Belebung der innerpolitischen Diskussion im Zusammenhang mit dem anstehenden Zehnten Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung an[103]. Nachdem die Sachverständigenkommission in dem Kinder- und Jugendbericht erhebliche Kritik an der aufenthalts- und sozialrechtlichen Stellung (unbegleiteter) Flüchtlingskinder geäußert und des Weiteren die Schaffung eines Sonderflüchtlingsrechts sowie die Rücknahme des Ausländervorbehalts empfohlen hat[104], hat der Deutsche Bundestag im September 1999 eine erste Entschließung verabschiedet, in der er die Bundesregierung auffordert, die Rücknahme der Vorbehalte zur KRK zu vollziehen[105]. Der Bundestag erneuerte seine Auforderung mit einer weiteren Entschließung im März 2001[106].
Des Weiteren betonte die Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ („Süßmuth-Kommisson“) in ihrem im Juli 2001 vorgelegten Bericht die besondere Schutzbedürftigkeit unbegleiteter Minderjähriger und benannte zugleich Schutzdefizite im deutschen Recht. Resümie-rend schlug sie „der Bundesregierung und den Landesregierungen vor, die Rücknahme der Erklärungsvorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention erneut zu prüfen“[107].
Einen (vorläufigen) Schlussakt setzte der Petitionsausschuss des deutschen Bundestages im September 2001. Nach einer Reihe von Eingaben mit verwandter Zielsetzung, nämlich der Forderung nach der Rücknahme der deutschen Vorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention sowie nach der vollen Umsetzung ihrer Bestimmungen im deutschen Ausländer- und Asylrecht, spricht der Ausschuss die Beschlussempfehlung[108] aus, die Petition der Bundesregierung zur Berück-sichtigung zu überweisen und den Landesvolksvertretungen zuzuleiten. In seiner Begründung vertritt der Ausschuss u.a., dass der Ausländervorbehalt nicht mit Ziel und Zweck der Konvention vereinbar sei. Das Bundesministerium des Innern hat in seiner im Rahmen des Petitionsverfahrens eingeholten Stellungnahme seinen Standpunkt wiederholt vertreten, dass in Ermangelung einer mehrheitlichen Zustimmung der Bundesländer eine Rücknahme derzeit nicht möglich sei[109]. Hierbei verweist es ausdrücklich auf die als „Lindauer Absprache“ bezeichnete „Verständigung zwischen der Bundesregierung und den Staatskanzleien der Länder über das Vertragsschließungsrecht des Bundes“ vom 14. November 1957[110].
Die vom Bundesministerium des Innern vertretene Ansicht, dass eine Zustimmung der Länder im Vorfeld der Entscheidung über eine Vorbehaltsrücknahme erforderlich sei, ist verfassungsrechtlich zweifelhaft[111]. Die Frage der Entscheidungskompetenz ist zunächst nach Maßgabe des Art. 32 Abs. 3 GG zu beantworten. Jedoch haben Bund und Länder mit der Lindauer Absprache eine pragmatische im Anwendungsbereich dieser Verfassungsnorm geschaffen. Soweit die Bestimmungen dieser Absprache als Hindernis gegen die Rücknahmeentscheidung in die Diskussion eingeführt wird, trägt die Argumentation nicht. Denn die Anwendbarkeit der hier einschlägigen Bestimmung der Ziffer 3 des Abkommens, nach der ein Vetorecht der Länder be-gründet wird, wenn die völkervertragliche Bindung die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder berührt, ist zu verneinen. Die mit der Rücknahme des Ausländervorbehalts verbundene Anpassung nationalen Rechts tangiert nicht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder[112].
Die Entscheidung über die Rücknahme des Ausländervorbehalts ist nicht in erster Linie verfassungsrechtliche, sondern zuvörderst eine politische Fragestellung, bei der die Haltung der Länder gleichwohl nicht unberücksichtigt bleiben kann. Unterdessen deutet sich an, dass der Bund nicht mit einer mehrheitlichen Ablehnung der Länder konfrontiert ist[113]. In dem rechtspolitischen Diskurs wird deutlich, dass eine positive Entscheidung über die Vorbehaltsrücknahme deshalb bislang unterblieben ist, weil es weder beim Bund noch in den Ländern einheitliche Positionen gibt. Zu konstatieren ist ein evidentes Bemühen um die Offenhaltung kinderschutzpolitischer Streitfragen auf dem Gebiet des Ausländerrechts.
81. Vgl. Jeand´Heur, Verfassungsrechtliche Schutzgebote zum Wohl des Kindes und staatliche Interventionspflichten aus der Garantienorm des Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG, 1993, S.185; Struck, ZfJ 1990, 613 sowie Ver-schraegen (Fn. 43), S. 13.
82. Siehe dazu Dorsch, Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes, 1994, S. 117.
83. Vgl. Brötel, DAV 1996, Sp. 843, 845 f.; Dorsch (Fn. 137), S.103; Stöcker, RdJB 1992, 75, 79
84. Vgl. Dorsch (Fn. 137), S.107; Jeand´Heur (Fn. 136), S.186; siehe auch Wolf, Vom weichen zum harten Recht – Entstehung der Kinderkonvention und Stellenwert im internationalen Recht, in: Deutsches Kinderhilfswerk (Hrsg.), Dokumentation der Fachtagung ”Die UN-Konvention über die Rechte des Kindes”, 1991, S. 9 ff, 28, mit dem Hinweis auf die den Konventionsorganen zukommende Aufgabe, einheitliche völkerrechtliche Stan-dards zu entwickeln.
85. Siehe unter III.2.a.
86. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die GFK sowie die EMRK zu nennen.
87. Vgl. VG Berlin, Urt. v. 11.12.1996 - VG 36 X 643.95 -, das einen Abschiebungsschutz auf der Grundlage des Art. 22 I KRK verneint. Dorsch (Fn. 137), S.207, kritisiert im Hinblick auf diese verfahrensbezogene Zielrichtung, das die KRK keine Impulse für eine Änderung der angesprochenen Abkommen gibt, die den Kindesbelangen Rechnung tragen. Finger, ZfJ 1999, 451, 457, erachtet die Regelung in Art. 22 Abs. 1 KRK vor diesem Hintergrund angesichts des alltäglichen Kinderelends als ”hartherzig und enttäuschend”.
88. Vgl. Wolf (Fn. 139), S.12, nach dem das Kindeswohlinteresse nach Art. 3 KRK eine völkerrechtliche Ermessensbindung darstellt, die sich an nationale Behörden des jeweiligen Vertragsstaates wendet.
89. Vgl. die Richtlinien des UNHCR, Richtlinien über allgemeine Grundsätze und Verfahren zur Behandlung unbegleiteter Minderjähriger, Bonn 1997.
90. Ähnlich Huber, Kinderflüchtlinge – Flüchtlingskinder, 1991, S.14, nach dem der Schutz unbegleiteter ausländischer Kinder nach Art. 22 Abs. 2 S. 2 KRK nur unter der Bedingung eines bestehenden Einreise- und Aufent-haltsrechts verwirklicht werden könne; zustimmend: Göbel-Zimmermann, InfAuslR 1995, 166, 173. Wolf (Fn. 139), S.18 f., differenziert dahingehend, dass zwar kein Recht auf Einreise aus der KRK abzuleiten sei, illegal eingereisten ausländischen Kindern, deren Aufenthalt geduldet sei, aber gleichwohl der Schutz der Konvention zu Teil werde (Recht auf Bildung). Insofern gehe die Gewährung der Einreise den Rechten aus der Konvention voraus. Stöcker, RdJB 1991, 75, 81, 82, lehnt hingegen jegliche Verpflichtung der Vertragsstaaten zur Einreise- und Aufenthaltsgewährung ab. Die Bundesrepublik Deutschland sei mit der Ratifizierung der KRK keine neuen völkerrechtlichen Bindungen auf dem Gebiet des Ausländerrechts eingegangen; ebenso Maaßen, Die Rechtsstellung des Asylbewerbers im Völkerrecht, 1997, S. 272 f.
91. Vgl. zur Familienzusammenführung als vorrangiges Ziel auch die Richtlinien des UNHCR (Fn. 144) , Nr. 9.3 sowie 10.5.
92. Die Richtlinien des UNHCR (Fn. 144) enthalten unter den Nummern 9 und 10 detaillierte Empfehlungen über die Ausgestaltung einer dauerhaften Lösung bei weiterem Verbleib im Aufenthaltsstaat.
93. Vgl. Dorsch (Fn. 137), S.206 sowie Heintze, AWR-Bulletin 1995, 133, 135.
94. Die Unterbringung in einer Kinderbetreuungseinrichtung ist eine subsidiäre Betreuungsform, die in Betracht kommen soll, soweit sie erforderlich ist. Als vorrangige Betreuungsformen nennt Art. 20 III KRK in nicht abschließender Aufzählung neben der Aufnahme in einer Pflegefamilie die Kafala nach islamischem Recht und die Adoption; siehe dazu Dorsch (Fn. 137), S.198 ff.
95. Dok. A/54/RES/263, Anhang II.
96. Bislang haben 21 Staaten das Protokoll ratifiziert (Stand: April 2001). Eine Ratifizierung der Bundesrepublik Deutschland steht noch aus. Sie hat das Protokoll am 6. September 2000 gezeichnet.
97. So auch die wohl h.M.: Baer, NJW 1993, 2209, 2210; Dorsch (Fn. 137), S.309; Jeand´Heur (Fn. 136), S. 189 f.; Stöcker, RdJB 1991, 75 ff.; Verschraegen (Fn. 43), S. 55 ff. sowie S. 72. Die neben dem Ausländervorbehalt abgegebene Erklärung zur unmittelbaren Anwendbarkeit der KRK (Abschnitt I der deutschen Ratifikationserklärung) ist darum redundant. Sie hat allenfalls eine klarstellende Bedeutung; siehe dazu umfassend: Tomuschat, Verwirrung über die Kinderrechte-Konvention der Vereinten Nationen, in: Ruland u.a. (Hrsg.), Verfassung,
Theorie und Praxis des Sozialstaats:
Festschrift für Hans F. Zacher, 1998. Gleichwohl sprechen einige Autoren einzelnen Bestimmungen der KRK eine selfexecuting-Qualität unter dem Kriterium der hinreichenden Bestimmtheit zu; siehe etwa Wolf, ZRP 1991, 374, 376 (Artt. 6, 7, 8, 9, 13, 14, 16); zustimmend Ullmann, FamRZ 1992, 892. Eine unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 22 II 2 KRK bejaht Huber (Fn. 145), S. 14, der in dieser Schutzbestimmung eine Anspruchnorm mit Individualcharakter sieht; zustimmend Göbel-Zimmermann, InfAuslR 1995, 166, 172.
98. Vgl. etwa die Kritik von Peter (Fn. 60), S. 60 und 192, an der Eignung von Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der Zurückweisung und Abschiebung von Minderjährigen (vgl. Nr. 68.2.2 AuslG-VwV zu § 68 II AuslG).
99. Siehe unter III.2.a
100. Siehe dazu: Peter (Fn. 60), S. 191.
102. Der ursprüngliche Entwurf der Erklärung erwähnte ausdrücklich die angeführten Normen. Darüber hinaus wurde Art. 28 KRK (Recht auf Bildung) explizit genannt; vgl. Anlage zur Denkschrift der Bundesregierung, BT-Drs. 12/42, S. 54.
103. Concluding observations of the Committee on the Right of the Child: Germany – Dokument/C/15/Add. 43, Anmerkung Nr. 35.
104. Siehe BT-Drs. 13/11368, S.171 f. sowie 174. Nach der Empfehlung „sollten die Vorbehalte der Ziffern II (Familienrecht) und IV (Ausländerrecht) ... zurückgenommen werden, und zwar aus inhaltlichen und rechtspolitischen Gründen sowie mit Blick auf das völkerrechtliche Ansehen der Bundesrepublik Deutschland.”
105. Siehe die Beschlussempfehlung BT-Drs. 14/1681 zum Zehnten Kinder- und Jugendbericht sowie das Plenarprotokoll 14/58
106.. Siehe die Beschlussempfehlung BT-Drs. 14/5462 zum Antrag der SPD und Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drs. 14/4884, sowie das Plenarprotokoll14/155.
107. Siehe Kapitel III.1.11 des Kommissionsberichts, in dem unbegleitete Minderjährige als Asyl- und Flüchtlingsgruppe genannt werden, deren Schutzgewährung zu verbessern sei.
109. Siehe die Begründung der Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses, Pet 1-14-06-26-027123.
110. Textfassung abgedruckt in ZaöRV 20 (1959/60), 116 sowie in BT-Drs. 7/5924.
111. Siehe dazu ausführlich: Peter, ZAR 2002, 144, 149 ff.
112. Peter, ZAR 2002, 144, 150 f.
